办强办优基础教育：教育强国建设的战略路径 

 - 陈如平 -中国教育科学研究院副院长、研究员、教育学博士

《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出，“办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点”，明确了基础教育改革发展的任务要求。具体来说，就是聚焦立德树人根本任务落实，聚焦拔尖创新人才培养，聚焦教育资源布局优化，聚焦教育综合改革落地见效，为建设教育强国开辟了新的战略路径。

战略目标是事业发展的核心指南，为事业锚定了长远方向，擘画了预期愿景。战略目标一旦确定，接下来的工作重点就是高效落实落地。由此，择取适配的战略路径便成为重中之重。它恰似精细的施工蓝图，为实现战略目标铺陈详细步骤、提供行动指引，让战略实施更具操作性与可行性。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《纲要》）在总体要求中明确提出，“全面构建公平优质的基础教育体系”；在重点任务部分，列出专节强调“办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点”。“公平优质”是对基础教育的价值定位，体现了教育的本质要求和社会发展的现实需求；“办强办优”则规定了新的发展任务，要求加强基础教育的综合实力和推进优质发展。二者相互关联、相互促进，推动基础教育高质量发展。

一、      聚焦立德树人根本任务落实

习近平总书记指出，“教育的根本任务是立德树人，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”党的十八大以来，党和国家始终坚持把立德树人作为教育的根本任务。党的二十大报告强调“落实立德树人根本任务”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称党的二十届三中全会《决定》）提出“完善立德树人机制”。习近平总书记在全国教育大会上提出“实施新时代立德树人工程”，为教育强国标定了总方向、确立了总基调。从“任务”到“机制”再到“工程”，顶层设计、环环相扣，以精准的战略策略，稳步扎实推进立德树人根本任务落实落细。从这个意义上说，实施新时代立德树人工程，坚定不移落实好立德树人这一根本任务，是教育强国建设的首要工程。《纲要》在总体要求中进一步强调，落实立德树人根本任务，为党育人、为国育才，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。深入落实立德树人根本任务，需要做好以下几个方面工作。

一，是加强和改进新时代学校思想政治教育。《纲要》强调，“坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想铸魂育人”，并提出具体要求：实施新时代立德树人工程，坚持思政课建设与党的创新理论武装同步推进，加快构建以习近平新时代中国特色社会主义思想为核心内容的课程教材体系，把学校思想政治教育贯穿各学科体系、教学体系、教材体系、管理体系，融入思想道德、文化知识、社会实践教育，确保广大学生始终忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于社会主义，坚定马克思主义信仰、中国特色社会主义信念、中华民族伟大复兴信心；系统完善中小学思政课课程标准，推进大中小学思政课一体化改革创新，打造一批“大思政课”品牌。推动理想信念教育常态化制度化，加强社会主义核心价值观教育；加强党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育；深化爱国主义、集体主义、社会主义教育，开展中国共产党人精神谱系教育；加强社会主义先进文化、革命文化和中华优秀传统文化教育，分学段有序融入思想政治教育；加强铸牢中华民族共同体意识教育；拓展实践育人和网络育人空间和阵地。

二，是健全德智体美劳全面培养体系。促进学生全面成长成才，培养学生的理想信念、道德品质、知识智力、身体和心理素质等各方面的素质缺一不可。《纲要》提出，“深入实施素质教育，健全德智体美劳全面培养体系，加快补齐体育、美育、劳动教育短板”，并提出具体任务要求：落实“健康第一”教育理念，实施学生体质强健计划，中小学生每天综合体育活动时间不低于2小时。针对“小眼镜”“小胖墩”问题，有效控制近视率、肥胖率。推进学校美育浸润行动。实施劳动习惯养成计划，提升学生动手实践能力、解决复杂问题能力和社会适应能力。小学和初中要有效融合职业启蒙与劳动教育，培养学生的职业生涯规划意识。持续推进学生心理健康促进行动，健全健康教育、监测预警、咨询服务、干预处置工作体系，全面培育积极心理品质，让广大学生更加健康阳光。深入实施青少年学生读书行动，引导激励青少年学生爱读书、读好书、善读书，持续提升青少年学生的阅读兴趣、阅读能力。

三，是持续深化课程教学改革，落实国家课程方案落地转化，加强课程内容与社会实践的紧密结合，建立体现学校特色的课程育人体系，把国家统一制定的育人“蓝图”细化为地方和学校的育人“施工图”。重点加强科学教育，激发青少年好奇心、想象力、探求欲，强化核心素养培育。加强数字化、智能化学习平台建设和学习方式变革，全面推进教学方式变革，引导学生主动思考、积极提问、自主探究，培养他们的创新精神和实践能力。发挥教学评价的导向、诊断和反馈功能，丰富和创新评价的方式与手段，注重过程性评价，实施增值性评价，实现以评促教、以评促学，促进学生全面而有个性地发展。

二、      聚焦拔尖创新人才培养

拔尖创新人才是人才资源中最关键、最稀缺的顶尖部分，是一个国家科技竞争力，甚至是国力的代表，也是近现代全球科技发展“最强大脑”竞争的对象。为此，很多国家不惜重金将拔尖创新人才培养和引进确定为举国战略，并构建了包括基础教育和高等教育在内的拔尖创新人才培养“一体化”的教育战略模式。党的二十大报告明确指出，“要全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才”。党的二十届三中全会《决定》进一步强调，“加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设和拔尖人才培养，着力加强创新能力培养”。基于此，《纲要》在主要目标中提出，到2027年“人才自主培养质量全面提高，拔尖创新人才不断涌现”；在重点任务部分，提出“完善拔尖创新人才发现和培养机制”。

我国拔尖创新人才早期培养已有较长探索历史。部分中小学长期探索“加速制”和“充实制”等超常儿童培养模式，组织中学生参加数理学科竞赛。中国科学技术大学、西安交通大学、东南大学等高校坚持设立“少年班”，以其独特的教育模式和卓越的人才培养成果，成了培养未来科学家的摇篮。近年来，国家相继推出“基础学科拔尖学生培养试验计划”（简称“珠峰计划”）、“基础学科拔尖学生培养计划2.0”（简称“拔尖计划2.0”）、“基础学科招生改革试点”（简称“强基计划”）等，充分发挥综合性研究型大学优势，系统设计和选拔培养具有创新潜质的优秀人才。一些高水平大学探索大师领衔的拔尖人才培养模式，即一批品学兼优、学有余力的中学生，通过“中学生科技创新后备人才培养计划”（简称“英才计划”）等项目选拔进入大学，在著名科学家指导下参加科学研究、学术研讨和科研实践。一些地方结合本地教育实际，纷纷推出拔尖创新人才培养计划，取得较为显著的成效。这些政策和实践探索十分有益且难能可贵。

目前，拔尖创新人才培养面临一系列亟待解决的问题和困难。最为突出的是，对于拔尖创新人才的判断标准还没有形成完全共识，识别和选拔过程中过于依赖学业成绩，忽视了其他重要因素。拔尖创新人才选拔存在“掐尖”现象，即只关注已经表现出色的学生，而忽视了那些具有潜在创新能力和发展潜力的学生。拔尖创新人才的培养需要长周期、系统化的支持，但实际操作中过于注重短期成效，忽视了长期发展的重要性。政府、高校、中学甚至家庭和社会各自为政，缺乏有效的沟通和合作，也缺乏专门的法律和政策来明确各方职责、保障资源投入和推动机制创新。此外，家长和社会过于关注学业成绩和升学机会，而忽视了对学生创新能力和综合素质的培养，这种社会认知偏差滋生出片面性和功利性。

《纲要》对过往拔尖创新人才培养探索和存在问题作出了积极回应，结合拔尖创新人才培养规律和具体实践经验，提出“完善拔尖创新人才发现和培养机制”，这意味着推进拔尖创新人才培养要回到发现、选拔、培养和评价全过程中，要将系统观念贯彻在不同学段中以充分实现全过程的人才培养。总体上看，拔尖创新人才培养是一种全链条教育，主要涉及基础教育和高等教育学段。

基础教育阶段是创新素养培养、创新人才成长的奠基时期，有必要将选才、育才环节前置到基础教育阶段，发现和关注具备拔尖创新人才潜质的青少年，为其今后成长为真正的拔尖创新人才提供适合的教育。《纲要》就此提出实施“两大计划”：一是面向中小学生实施科学素养培育“沃土计划”，着力加强创新能力培养；二是面向具有创新潜质的高中学生实施“脱颖计划”。

高等教育阶段是拔尖创新人才培养的重点学段。《纲要》提出在战略急需和新兴领域，探索国家拔尖创新人才培养新模式。深化新工科、新医科、新农科、新文科建设，强化科技教育和人文教育协同，推进理工结合、工工贯通、医工融合、农工交叉，建强国家卓越工程师学院、国家产教融合创新平台等，深入实施国家卓越医师人才培养计划。打造一流核心课程、教材、实践项目和师资团队。

此外，还要加强基础教育阶段与高等教育阶段的有效衔接，进一步构建学段衔接的拔尖创新人才培养机制和培养体系。面对衔接学段中的 “不适应现象”，有必要采取措施消除不同学段衔接教育存在的“断裂”，推进“初中—高中”“高中—高校”从选拔走向共育的“强衔接”教育。尽管国家已从政策层面作了相应改革，采取“强基计划”、二次选拔等“粗筛基础上的细筛”举措，但相关衔接仍属于“弱衔接”，更为有效的“强衔接”应从“选拔”走向“共育”。

三、      聚焦教育资源布局优化

优化基础教育资源配置是教育强国建设的重要内容。基础教育资源配置，既涉及经费、校舍、教师、课程教材、设备等方面的资源配置，也要考虑不同地区、不同类型、不同层次学校的资源配置，同时还要关注经济社会、人口变化等情况。人口变化是基础教育资源配置的基本前提。

近年来，我国人口发展呈现两大趋势性变化，直接影响基础教育资源配置。一是出生人口下降带来学龄人口的下降。2016年出生人口出现波峰达到1883万人，从2017年起持续走低，2023年出生人口下降到902万人；2024年出生人口954万人，自2017年以来首次回升。二是城镇化导致基础教育学段学龄人口呈现出显著的区域增减分化状态。我国城镇化水平大幅提升，2023年常住人口城镇化率达到66.16%，人口持续从农村迁移至城市，从欠发达地区向发达地区流动。针对这些变化，党的二十届三中全会《决定》提出，“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。《纲要》进一步提出，“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹配置机制”，作出体制机制改革的制度安排。

一，是强化教育资源的投入和前瞻性配置。针对近年来有关延长义务教育年限的争论，《纲要》提出，探索逐步扩大免费教育范围。这意味着当下不适宜延长义务教育年限，给相关争论画上了句号。2024年11月颁布的《中华人民共和国学前教育法》规定，“学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业”，明确了学前教育公益普惠的性质定位。各地可根据财政供给状况，先行先试学前第三年免费教育。《纲要》还提出，完善中央财政教育转移支付制度，确保有效满足欠发达地区教育需求，补齐教育发展短板。完善教育东西部协作和对口支援机制，充分发挥教育数字化对教育资源有效配置、高效配置的作用，加强城乡教育一体化发展，进一步推动优质教育资源向农村和边远地区延伸。这些政策措施必将有利于缩小区域、城乡的教育差距。

二，是优化区域教育资源布局。《纲要》提出，建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度，优化中小学和幼儿园布局；同时，要积极应对区域学龄人口变化情况，加强近期和中长期教育资源统筹配置。据相关分析，学前教育阶段主要面临城镇地区普惠性资源特别是公办资源不足、农村地区办园条件薄弱等问题，要着力优化普惠性资源布局结构，稳步增加公办资源供给，优化教师队伍配置。义务教育阶段存在“城镇挤、乡村弱”、部分城市地区学位供给紧张与农村地区资源相对富余并存等问题，要进一步优化城乡学校布局，扩大学龄人口净流入地区学位供给，提升寄宿制学校办学条件和管理水平，办好必要的乡村小规模学校，加强义务教育学校标准化建设。《纲要》针对区域学龄人口变化的情况，提出“积极探索小班化教学”，学校要切实转变教学模式，坚持因材施教，满足学生多样化和个性化学习需求。高中教育阶段，要坚持新建和挖潜并重，统筹考虑高中阶段教育学龄人口波峰前的较大压力和波峰后的相对缓解，适当增加财政性教育经费投入，引导支持地方统筹优化普通高中、中等职业学校布局，在教育基础薄弱县、人口集中流入地新建改扩建一批高中学校，办好综合高中，推动高中阶段学校多样化发展。此外，《纲要》还提出，“支持人口20万以上县（市、区、旗）办好一所达到标准的特殊教育学校，鼓励有条件的地区建设十五年一贯制特殊教育学校”，给办好特殊教育提供了新内涵。针对未成年人违法犯罪的新特点，《纲要》还提出“加强专门学校建设和专门教育工作”，夯实青少年整体健康成长的底线保障。

三，是调整优化基础教育管理体制。针对当前基础教育管理中的体制性问题，《纲要》提出，“建立‘市县结合’的基础教育管理体制，因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入地城镇教育资源供给”。自20世纪80年代开始，我国一直实行“以县为主”的基础教育管理体制，随着城镇化快速发展，曾经相对独立的县变成市辖区或是归到地级市内管理。《纲要》提出实施“市县结合”管理体制是一种新的制度安排，这意味着市级层面要承担起更多统筹协调责任，发挥市级政府在资源配置、政策制定和执行等方面的主导作用，促进市县范围内教育资源的合理分配和优化使用，缩小县域差距。《纲要》提出，“统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中教育资源供给”“探索设立一批以科学教育为特色的普通高中，办好综合高中”“深入实施县域普通高中振兴计划”，进一步细化了“市县结合”管理体制改革的任务要求。与“市县结合”管理体制相关联，《纲要》提出，“深入开展县域义务教育优质均衡督导评估，有序推进市域义务教育优质均衡发展”，从“县域”到“市域”的迭代升级，彰显了国家对进一步扩大义务教育优质均衡发展的高度重视和坚定决心。

四，是探索教育资源跨区域调整。《纲要》提出，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。具体措施包括：加强义务教育学校标准化建设，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距。促进学校优秀领导人员和骨干教师区域内统筹调配、交流轮岗。完善义务教育优质均衡发展推进机制，扩大城乡学校共同体和集团化办学覆盖范围。推动符合条件的农业转移人口随迁子女义务教育享有同迁入地户籍人口同等权利。持续做好国家乡村振兴重点帮扶县教育人才“组团式”帮扶工作。《纲要》强调，优化教师管理和资源配置，优化各级各类学校师生配比，统筹做好寄宿制学校、公办幼儿园教职工编制配备，优化中小学教师“县管校聘”管理机制，深化教师考核评价制度改革，优化教师岗位结构比例。教师管理和评价改革将涉及教师资源的跨区域动态调整。

四、      聚焦教育综合改革落地见效

习近平总书记强调，“从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变，必须以改革创新为动力。”党的二十届三中全会《决定》明确提出“深化教育综合改革，加快建设高质量教育体系，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”，这四大方面改革既是教育综合改革的战略重点，也是教育综合改革的关键领域。《纲要》提出，到2027年“关键领域改革取得实质性进展”的主要目标和“深化教育综合改革，激发教育发展活力”的重大任务。从教育强国建设的目标任务看，《纲要》强调要抓好四个方面工作。

一，是深化教育评价改革。众所周知，教育评价是“指挥棒”。应当注意的是，教育评价改革仅从技术上改进、数量上做加减法是远远不够的，必须明确培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这样的教育根本问题是教育评价的核心和前提，必须把树立正确的教育价值观放在首要的位置。《纲要》提出，各级党委和政府要树立正确政绩观，树立科学的教育评价导向，防止和纠正“分数至上”等偏差。针对群众普遍关注的中高考问题，《纲要》首先明确“有序推进中考改革”，加快扩大优质高中招生指标到校，并首次提出“开展均衡派位招生试点”，这是中考改革的重大突破点。“均衡派位招生”，意味着各普通高中学校在招生时要按生源成绩平行分配。当报考人数超过该校招生计划数时，应对所有填报此意向高中且达到录取最低标准的考生进行电脑随机均衡派位，以此来决定各普通高中学校所录取的考生名单。中考招生录取改革，能够促进普通高中在生源质量上的均衡，引导普通高中由生源竞争走向办学水平上的竞争；同时也一定程度上缓解考生及其家长的升学焦虑，减轻义务教育阶段学生的身心负担，化解“择校热”。其次，《纲要》强调，“深化高考综合改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试或考核内容体系，重点强化学生关键能力、学科素养和思维品质考查。”此外，《纲要》要求，“推进信息技术赋能考试评价改革”。这就要求利用信息技术的优势，开发智能化评价工具，推广基于大数据的评价方法，提升考试评价的准确性、效率和公平性。

二，是提升依法治教和管理水平。《纲要》首先提出，“完善学校管理体系，健全学校章程实施保障机制，落实学校办学自主权。”建立健全的管理体系是优化学校管理的关键。中小学应坚持依法治教、依法办学、依法治校，完善以学校章程为核心的制度建设，包括制定科学的管理规章制度、明确管理层级和职责分工、建立信息畅通的沟通机制等。要把依法办学融入学校教育教学管理之中，规范办学行为，全面提高学校治理的整体水平。严格规范管理，深入开展规范管理提升年行动，加强新任中小学领导人员办学治校能力培训，不断提升依法治教、规范办学水平。其次，《纲要》提出，“完善督政、督学、评估监测教育督导体系，健全国家、省、市、县教育督导机构。”健全完善省对市、市对县政府履行教育职责年度评价机制，压实市、县两级政府教育职责，推动各级政府落实教育优先发展，督促指导学校贯彻执行教育方针政策，落实立德树人根本任务，依法办学、规范办学，切实减轻学生过重课业负担和校外培训负担。建立督导问责机制，明确“什么情况问责、问谁的责、谁来问责、怎么问责”，磨砺教育督导“利剑”。再次，做好学校安全稳定工作。构建校园智能化安防体系，完善学生欺凌和暴力行为早发现、早预防、早控制机制，加强防溺水、交通安全等教育，完善校园安全纠纷多元化解机制和安全风险社会化分担机制，确保教育安全稳定。

三，是健全教育战略性投入机制。在某种意义上，教育投入是教育强国建设的坚强保障。《纲要》明确提出，“各级政府要加大财政投入力度，建立预算拨款和绩效激励约束机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%。”与以往“一个不低于、两个只增不减”的教育财政政策相比，“两个只增不减、一个高于”的表述强化了《中华人民共和国教育法》有关教育投入与条件保障的法律规定。《纲要》提出，“完善各级各类教育预算拨款制度，合理确定并适时提高相关拨款标准和投入水平。逐步提高预算内投资用于教育的比重。”这意味着教育经费投入既要在投入增量上提高标准、增加教育服务项目，又要在投入结构上合理调整城与乡、硬件与软件的投入方向，进一步提升教育投入的精准度和使用效益。国家可以根据实际情况向薄弱环节、贫困地区倾斜，着力解决教育发展不平衡不充分问题，优化完善教育领域相关转移支付，发挥各级教育基金会作用，引导规范社会力量投入和捐赠教育。同时，进一步完善非义务教育培养成本合理分担机制，完善覆盖全学段学生资助体系，建立学生资助标准动态调整机制。此外，要优化教育支出结构，强化经费监管和绩效评价。教育保障机制改革涵盖经费投入、师资队伍、教育公平、质量监测、政策法规、信息技术等诸方面，为教育强国建设提供支撑保障。

四，是进一步促进教育公平。习近平总书记指出，“教育公平是社会公平的重要基础，也是教育强国建设的内在要求。要把促进教育公平融入深化教育领域综合改革的各方面各环节，缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，更好满足群众对‘上好学’的需要。”一段时期，受诸多方面原因的影响，教育发展不平衡不充分的矛盾十分突出，主要表现为教育的城乡、区域、校际、人群差距，这已成为实现“人民群众希望有更好的教育”的制约因素。《纲要》提出的“全面构建公平优质的基础教育体系”，“公平优质”言简意赅，凸显了基础教育的价值导向。教育公平首先体现在教育公共服务领域。《纲要》就此提出，“提高教育公共服务质量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性”。其次，要求扩大优质覆盖面。特别是通过教育数字化来扩大优质教育资源覆盖面和受益面。再次，提高学校课后服务水平。学校要通过课程资源、课程内容、学习方式的重组优化，全面提高课后服务质量效果，切实满足学生个性化、多元化发展需求。

最后，要关爱特殊人群。《纲要》提出，“健全留守儿童、残疾儿童关爱体系和工作机制”。各地学校应认真总结提炼典型经验和成功做法，抓住关键环节，突出重点，把关爱工作做到全覆盖，依法保证每一位适龄儿童少年接受完整、公平、有质量的教育。

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